29 мая 2020 года на официальном Портале нормативных правовых актов был размещен разработанный Минюстом проект Кодекса об административных правонарушениях (далее — проект – КоАП). За этим последовало объявление в средствах массовой информации о том, что проектом предлагается ввести административную ответственность за отказ от вакцинации. Опасения о привлечение к ответственности за отказ от вакцинации поддержал Роспотребнадзор, при этом уточнил, что штрафовать за отказ от вакцинации будут только профессиональные группы риска.
В настоящей статье мы решили разобраться, что предусматривает проект КоАП на самом деле и будут ли привлекать к ответственности за отказ от вакцинации.
Обращаем внимание, что проект Кодекса предусматривает значительное количество различных нововведений. В настоящей статье произведен анализ наиболее актуальной части проекта, касающейся «административной ответственности за отказ от обязательной вакцинации».
«Свежий» состав и новые санкции
Начнем с того, что проектом КоАП предлагается ввести, а вернее даже оставить административную ответственность за нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (глава 10, статья 10.1 проекта КоАП). Однако в проекте появляется отдельная норма, посвященная нарушениям санитарно – противоэпидемических (профилактических) мероприятий (часть 4 статьи 10.1 проекта КоАП). Цитируем: «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения к организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в том числе по осуществлению мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан…». К слову, именно вокруг этой нормы сейчас возник сыр-бор.
На сегодняшний день, за невыполнение противоэпидемических мероприятий ответственность предусмотрена общей нормой ч. 1 ст. 6.3 КоАП и специальной — ч. 2 и ч .3 ст. 6.3 КоАП (совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления ограничительных мероприятий (карантина)). При этом часть 1 статьи 6.3 КоАП устанавливает ответственность за нарушение санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Согласно статье 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно – эпидемиологическом благополучии населения» (далее — ФЗ № 52) санитарно – противоэпидемические (профилактические) мероприятия – это организационные, административные, инженерно – технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (далее- противоэпидемические мероприятия).
В перечень данных мероприятий согласно части 1 статьи 29 ФЗ № 52 входят мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории РФ, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями (ps: обязательная госпитализация, изоляция и др.), проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан. Однако список противоэпидемических мер не является исчерпывающим, ФЗ № 52 допускает дополнительные противоэпидемические мероприятия. Такие мероприятия проводятся на основании предписаний должностных лиц Роспотребнадзора при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) (ч. 2 ст. 50 ФЗ № 52).
Таким образом, новый состав коснется не только проведения профилактических прививок (как об этом пишут СМИ), но и всего существующего диапазона противоэпидемических мероприятий, которые перечислены абзацем выше.
Возникает резонный вопрос: какая необходимость предусматривать отдельный административный состав нарушений противоэпидемических мероприятий, отделяя его от нарушений санитарных правил и гигиенических нормативов?
При сравнении санкций ответ становится очевидным — увеличение размера штрафа и смягчение наказания в виде административного запрета деятельности (ниже приводим сравнительную таблицу на примере ч.1 ст. 6.3 КоАП РФ).
За что: порядок или факт нарушения
Как указано выше, разработчики предлагают установить ответственность за «нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения к организации и проведению санитарно – противоэпидемических (профилактических) мероприятий…». Из данной формулировки пока что сложно однозначно сказать, за совершение/не совершение каких именно действий лица будут привлекаться к административной ответственности по части 4 статье 10.1 проекта КоАП. Однако полагаем, что, скорее всего, в соответствии с указанной нормой административная ответственность будет наступать за нарушение порядка организации санитарно – противоэпидемических (профилактических) мероприятий, и непосредственно за нарушение указанных мероприятий. Например, ответственность по части 4 статьи 10.1 проекта КоАП для граждан может наступить в случае ненадлежащего оформления отказа от проведения профилактической прививки. Согласно части 3 статьи 5 ФЗ от 17.09.1998 № 157-ФЗ при осуществлении иммунопрофилактики граждане обязаны в письменной форме подтверждать отказ от профилактических прививок. В любом случае формулировка «к организации и проведению» предполагает двоякое толкование и требует уточнения.
Отметим, что в настоящее время действуют порядки проведения профилактических прививок (национальный календарь прививок (Приказ Минздрава от 21.03.2014 № 125н), некоторые нормы ФЗ от 17.09.1998 № 157-ФЗ), порядки проведения медицинских осмотров (Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12.04.2011 № 302н, Приказ Минздрава России от 13.03.2019 № 124н, Приказ Минздрава России от 10.08.2017 № 514н и другие). В тоже время по некоторым противоэпидемическим мероприятиям порядки отсутствуют. Так, проект к таким мероприятиям относит меры в отношении больных инфекционными заболеваниями. Такими мерами согласно статье 33 ФЗ № 52 являются обязательная госпитализация или изоляция больных инфекционными заболеваниями, лиц с подозрением на такие заболевания и контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, а также лиц, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней. Проведение указанных мероприятий должно быть в случае, если данная категория лиц представляет опасность для окружающих, в порядке, предусмотренном законодательством РФ. В то же время, на сегодняшний день порядки госпитализации и изоляции больных ряда инфекционных заболеваний законодательно не регламентированы. Так, например, указанные порядки отсутствуют для больных вирусными геморрагическими лихорадками (желтая лихорадка, лихорадка Денге и др.). Таким образом, привлечение к ответственности по части 4 статьи 10.1 проекта КоАП РФ за нарушение организации противоэпидемических мероприятий (например, порядка обязательной госпитализации, изоляции больных желтой лихорадкой) представляется затруднительным. Отметим, что аналогичная проблема возникнет и при привлечении к административной ответственности по данному составу и за нарушение противоэпидемических мероприятий, связанных с COVID-19, если такие мероприятия не будут регламентированы на федеральном уровне в соответствующем нормативном правовом акте.
О (не) обязательной вакцинации
Возвращаемся к вопросу дня — возможна ли ответственность за отказ от вакцинации в свете проекта КоАП.
Проведение профилактических прививок входит в число санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, правила организации которых установлены Федеральным законом от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (далее – ФЗ № 157), а также Приказом Минздрава России от 21.03.2014 № 125н «Об утверждении Национального календаря профилактических прививок и Календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям» (далее — Национальный календарь прививок). При этом ни один из указанных актов не устанавливает обязанность лиц, в том числе лиц, входящих в профессиональную группу риска (например, медицинских работников), проводить профилактические прививки.
Далее важно отметить, что вакцинация является медицинским вмешательством, к ней применяются положения Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 323). Как известно для проведения медицинского вмешательства согласно ч. 1 ст. 20 ФЗ № 323 требуется информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство. А в случае нежелания подвергаться такому вмешательству пациент имеет право на отказ от него. Данные нормы вполне понятны, поскольку медицинское вмешательство корреспондирует конституционному праву каждого на свободу и личную неприкосновенность, в том числе и на физическую свободу. Информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство является одной из форм реализации данного конституционного права. Напомним, что основополагающий постулат о праве на свободу и личную неприкосновенность зафиксирован не только в Конституции РФ (ст. 22), но и во Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948 (ст.3), Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 (ч. 1 ст.5).
Право на отказ от медицинского вмешательства предусмотрено в первую очередь статьей ФЗ № 323. Кроме того, право на отказ от профилактической прививки предоставлено гражданину ст. 5 ФЗ № 157. При этом ФЗ № 157 такое право предоставляет всем лицам, которые подлежат вакцинации в соответствии с Национальным календарем прививок. Это касается и профессиональных групп риска, в частности медицинских работников. Таким образом, лицам, в том числе работникам, которые относятся к профессиональным группам риска (Постановление Правительства РФ от 15.07.1999 № 825), не может быть принудительно навязано проведение профилактической прививки.
В тоже время право на отказ от медицинского вмешательства не является абсолютным. В частности, возможны случаи, когда допускается медицинское вмешательство без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя. Эти случаи регулируются п. 9 ст. 20 ФЗ № 323. Теоретически можно предположить, что в ситуации с распространением инфекционного заболевания, в частности COVID-19, возможно применить исключительный случай, разрешающий медицинское вмешательство без согласия в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, предусмотренный пп. 2 ч. 9 ст. 20 ФЗ № 323.
Между тем в действительности, по нашему мнению, данная норма не имеет отношения к профилактическим прививкам при COVID-19, поскольку касается лиц, страдающих указанным заболеванием. Для ее применения в первую очередь нужно установить диагноз, а вакцинирование от заболевания, в том числе от коронавирусной инфекции, предполагает, отсутствие заболевания и профилактику его возникновения.
Таким образом, по нашему мнению, отказ от вакцинации не может повлечь наступление ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 10.1 проекта КоАП РФ, поскольку лицам, в том числе входящим в профессиональную группу риска, законом предоставлено право отказаться от медицинского вмешательства, в частности от профилактической прививки.
Однако полагаем, что для «претворения в жизнь» ответственности за отказ от вакцинации необходимо внести соответствующие поправки как в ФЗ № 157, так и в ФЗ № 323 в части осуществления медицинского вмешательства (вакцинирования) без согласия лица в случае, если это связано с проведением профилактических прививок по эпидемическим показаниям и с угрозой распространения заболеваний, представляющих угрозу для окружающих. Без соответствующих изменений в федеральные законы предлагаемая норма не может являться основанием для привлечения к ответственности по части 4 статьи 10.1 проекта КоАП, например, в случае отказа от вакцинации работника из профессиональной группы риска, в частности медицинского работника.
Однако стоит отметить, что неизвестно как будет работать на практике новая норма. Не исключено, что медицинских работников будут привлекать за отказ от вакцинации. Опасения вызывают и комментарии Роспотребнадзора, который отметил, что штрафовать за отказ от вакцинации будут только профессиональные группы риска. Однако повторно сообщаем, что, на наш взгляд, воплощение идеи об ответственности за отказ от вакцинации требуется внесения изменений в ФЗ № 323 и другие нормативные правовые акты.
Напоследок
Считаем важным отметить, что при реализации права на отказ от прививок для гражданина наступают неблагоприятные последствия, одним из которых является отказ в приеме граждан на работу или отстранение граждан от работы, выполнение которой связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями. Перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок, установлен Постановлением Правительства РФ от 15.07.1999 № 825. В число вышеупомянутых работ входят работы с кровью и биологическими жидкостями человека и работы с больными инфекционными заболеваниями. Медицинские работники в большинстве своем заняты именно в сфере выполнения подобного рода работ, особенно работ с кровью и биологическими жидкостями человека.
